Рынок для одного: зачем нужна «приватизация» всех новых школ в Калининградской области

За последние несколько месяцев региональные власти объявили о планах по строительству в концессию школ, поликлиник и даже баскетбольного комплекса. Но если по медучреждениям и спортивному объекту пока приняты единичные решения, то школы уже фактически перевели на этот механизм в масштабе не только Калининградской области, но и всей страны. Корреспонденты «Нового Калининграда» попытались разобраться, зачем это нужно властям и при чём здесь друг детства президента Аркадий Ротенберг.

Скрытая госзакупка

Концессией называют договорённость между властями и частным инвестором, который вкладывается в создание государственного объекта, получая право пользоваться им в течение длительного периода и оказывать услуги на его базе. Концессионные соглашения несколько отличаются от государственно-частного партнёрства (ГЧП). Последнее предполагает, что объект, возводимый с участием государства, в итоге будет в частной собственности (в случае с концессией он сразу передаётся государству). Концессии и ГЧП регулируются разными законами (115-ФЗ и 224-ФЗ соответственно), но обе эти формы взаимодействия бизнеса и государства иногда называют ГЧП.

По оценке ВЭБ.РФ, который составил рейтинг ста городов России, на конец 2020 года лидерами по уровню развития государственно-частного партнёрства (включая концессии) были Сургут, Новосибирск, Нижневартовск, Волгоград, Нижний Новгород, Воронеж, Пермь, Самара, Южно-Сахалинск и Барнаул. Калининград делит 52-е и 53-е место с Сочи. Как указывают эксперты, у города есть институциональные условия и нормативно-правовая база для развития ГЧП, но нет достаточного опыта реализованных проектов.

В сфере развития детской инфраструктуры в России сейчас насчитывается порядка 130 ГЧП-проектов с заявленным объёмом инвестиций свыше 80 млрд рублей. Специалисты отмечают, что активнее всего эти механизмы применяются для строительства школ и детских садов. «На период до 2030 года и другие отрасли детской инфраструктуры могут представлять интерес для частного инвестора с учётом растущих потребностей государства и возможности получения господдержки в рамках нацпроектов», — говорится в аналитическом обзоре структуры ВЭБ.РФ.

Идеология концессионных соглашений состоит в том, что такая форма сотрудничества власти и бизнеса позволяет привлекать частные деньги для решения государственных задач. При этом бизнесмен «зашивает» в концессию свой финансовый интерес, и проект позволяет помимо создания пользы для общества извлекать прибыль. На практике за концессиями в России часто скрываются госзакупки: государство полностью оплачивает строительство объекта, а потом ещё в течение многих лет платит частнику за его содержание. Такого рода отношения иногда называют контрактом жизненного цикла.

Обходить законодательство о госзакупках концессии позволяют за счёт специфического механизма отбора «инвесторов». Чиновники могут, но не должны проводить конкурс по выбору концессионера. Инициатор проекта может сам выйти с предложением к властям, заручившись поддержкой банка. Если потенциальный конкурент не сможет оперативно отреагировать на это предложение (зачастую это невозможно из-за длительной проработки таких проектов), власти заключат договор с инициатором. Именно в таком формате, без объявления публичного конкурса, правительство Калининградской области заключило многомиллиардное концессионное соглашение на строительство моста через залив с группой «ВИС», отдалённо связанной с другом детства президента Владимира Путина Аркадием Ротенбергом. 

За соблюдением «тонкой грани» между госзакупкой и концессией следит Федеральная антимонопольная служба. В 2017 году она попыталась заблокировать практику «маскировки» госзакупок под концессии, возбудив нашумевшее «башкирское дело». Власти Башкирии выбрали концессионера для строительства дороги общего пользования, а ФАС сочла это завуалированной госзакупкой и отменила результаты конкурса. Позицию службы поддержал суд первой инстанции, констатировав, что полная оплата проекта за счёт бюджета незаконна и это прямо запрещено законом о концессиях. Однако уже во второй инстанции решение было отменено с мотивировкой о том, что бюджетное финансирование стройки планировалось проводить по двум каналам: через так называемый капитальный грант на строительство объекта и за счёт платы концедента (государственного платежа, разбитого на несколько лет, в адрес «инвестора»). Суд счёл, что первый вид госвыплат нельзя складывать со вторым, даже если в таком случае получается, что проект полностью профинансирован за бюджетный счёт. А если нельзя складывать, значит, проект не полностью финансируется за счёт государства и может быть реализован через концессию.

С тех пор власти пытаются законодательно урегулировать этот вопрос, но пока безрезультатно. После «башкирского дела» ФАС настаивала: если концессия предполагает строительство объекта за счёт бюджета как минимум наполовину, то её нужно считать госзакупкой. Минэкономразвития в итоге предложило установить планку в 80% и тут же столкнулось с мощным противодействием лоббистов сохранения статуса кво. Одной из ярких попыток заблокировать инициативу стало письмо главы Сбербанка Германа Грефа в Совет Федерации. Он писал, что законодательная новелла «окажет существенное негативное влияние на заключение и исполнение концессионных соглашений и, как следствие, на привлечение инвестиций в целый комплекс инфраструктурных проектов». Инициативе Минэкономразвития пока не помогла даже оговорка о допустимости 100%-ного госфинансирования для концессий по строительству школ или для случаев, когда «нужен крупный, мощный проект». К слову, Сбербанк является финансовым партнёром «ВИСа» по строительству того же моста через Калининградский залив.

Ротенберг, Ткач и «школьный бизнес»

Пока инициатива Минэкономразвития буксовала, Минпросвещения продвинуло свою идею о масштабном концессионном строительстве школ за государственный счёт. Уже в феврале 2021 года глава правительства Михаил Мишустин подписал постановление об изменении госпрограммы «Развитие образования», которое разрешает строить учебные заведения по концессии. Помимо возможности для заработка непосредственно «инвестора» оно предполагает возможность закладывать в «плату концедента» (то есть регулярный многолетний платёж государства в адрес инвестора) проценты по банковским кредитам по ключевой ставке ЦБ РФ + 4% (на сегодня это 9,5%).

Иначе говоря, банки получают возможность зарабатывать на, по сути, государственном, то есть низкорискованном проекте на 4% больше, чем если бы инвестировали в покупку облигаций федерального займа, доходность которых сопоставима с уровнем ключевой ставки. Помимо ставки банковского процента в плату концедента также «зашивается» доход самого «инвестора» от реализации проекта. Внутренняя норма доходности подобного проекта может составить 12-15% годовых от вложенных средств, считает эксперт по проектам в сфере ГЧП Александр Карпов. Правка госпрограммы «Развитие образования» открыла концессионерам путь к 246 миллиардам рублей, которые можно освоить с 2021 по 2024 годы. В эту сумму не входит региональное софинансирование и плата за содержание объектов, которую на протяжении многих лет должны будут платить «инвестору» регионы.

Вскоре после изменения госпрограммы стал известен интересант централизованного перевода строительства школ на концессионные рельсы. В середине мая Мишустин подписал распоряжение о разрешении компании «ПроШкола», принадлежащей издательству «Просвещение», без конкурса заключать концессионные соглашения с регионами. В совет директоров «Просвещения» до попадания под американские санкции входил Аркадий Ротенберг, владея частью бизнеса. После введения санкций друг детства президента вышел из совета директоров издательства и, по данным «Ведомостей», переоформил свою долю на доверенных лиц.

«Просвещение» имеет к Калининграду косвенное отношение через «бессменного» представителя правительства Калининградской области в Совете Федерации Олега Ткача. В 2002 году его на тот момент небольшое издательство «Олма» выпустило книгу «Учимся дзюдо с Владимиром Путиным» (в числе трёх авторов значился сам Путин), а уже в январе 2004 года губернатор Владимир Егоров выдвинул Ткача представителем области в Совете Федерации. Этот пост он занимает до сих пор, хотя в области — гость не частый. Как вспоминает близкий знакомый Егорова, в 2004 году на выдвижении областью Олега Ткача в Совет Федерации настаивал замглавы администрации президента Владислав Сурков.

В 2011 году издательство «Олма» на деньги «СМП-банка» Аркадия Ротенберга приватизировало государственное «Просвещение», специализирующееся на выпуске учебников, за 2,25 миллиарда рублей. Из них 1,7 миллиарда предоставил банк друга президента. Тогда «Олма» была в несколько раз меньше «Просвещения» по выручке. После приватизации госактива Ротенберг стал председателем совета директоров издательства и его совладельцем. Примерно тогда же Госдума приняла закон, обязывающий обеспечивать школьников бесплатными учебниками, что привело к резкому росту госзаказа у издателей учебной литературы, а Минобразования стало активно регулировать этот рынок. В итоге, как *.io/feature/2019/10/21/ministerstvo-prosveschenie" rel="noopener nofollow">пишет издание «Медуза»* (внесено Минюстом РФ в реестр СМИ — иностранных агентов), объёмы госзаказа у «Просвещения» выросли в три раза, а выручка — вдвое: с 8 до 16 миллиардов. К 2019 году издательство получало почти 80% государственных денег, которые направлялись на закупку учебников — порядка 11-12 миллиардов рублей ежегодно.

Через четыре дня после того как Мишустин распорядился отдавать «ПроШколе» без конкурса концессии на строительство школ, стало известно, что Сбербанк, госкорпорация ВЭБ.РФ и Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ) приобретают 75% «Просвещения». Компания была оценена в 108 миллиардов рублей (почти в 50 раз дороже, чем на момент приватизации). Соответственно, передаваемые Сбербанку и госструктурам акции издательства стоят 81 миллиард. Эти деньги могут быть выплачены нынешним владельцам, если выкуп акций будет проходить не через механизм допэмиссии.

«Никто не будет стрелять себе в ногу»

Вероятно, именно «ПроШкола» будет строить объекты и в Калининградской области. Впервые о строительстве детской инфраструктуры по концессии в регионе задумались в 2008 году. Тогда власти Калининграда планировали передать бизнес-структурам по договорам концессии здания для реконструкции под детские сады. Предполагалось, что учреждения будут частными. Но идея быстро забылась, и к ней вернулись только несколько лет назад. В 2018 году горсовет Калининграда утвердил список объектов, по которым муниципалитету хотелось бы заключить концессионные соглашения. Из социальной инфраструктуры в перечень вошли детский сад — начальная школа на 150 мест по улице Розы Люксембург и два спорткомплекса: с плавательным бассейном на улице Летней и с залом для спортивной гимнастики на улице Дачной.

Сейчас до 2038 года в регионе рассчитывают построить по концессии шесть-семь школ (более тысячи мест каждая). В марте министр образования региона Светлана Трусенёва доложила на заседании областного правительства, что федеральные субсидии на подобные объекты теперь в принципе будут выдавать только в рамках концессионных соглашений. По подсчётам властей, сейчас, с учётом демографических прогнозов, региону не хватает 17-ти школ. При этом «есть два муниципалитета, которые зафиксированы федерацией как нуждающиеся в создании дополнительных мест»: Калининград и Гурьевский округ. Главная задача местных властей на нынешнем этапе — найти для «концессионных» школ подходящие земельные участки.

На каких условиях власти будут привлекать «инвесторов», пока неизвестно. Как пояснили «Новому Калининграду» в пресс-службе областного правительства, их будет определять Министерство просвещения РФ. Сейчас региональные власти подали заявки на конкурс. «Если они получат одобрение, то механизм определит министерство», — отметили в пресс-службе.

Специалист по проектам в сфере ГЧП Александр Карпов считает, что фактически происходит монополизация рынка концессионного строительства школ. Формально местные власти могут пойти традиционной процедурой через открытый конкурс, но вряд ли будут этим заниматься, потому что можно сразу подписать соглашение с «ПроШколой» и гарантировать себе как финансирование проекта банками-акционерами, так и благосклонность Минпросвещения при отборе проектов на финансирование по госпрограмме.

Перевод целого направления бюджетного строительства на, по сути, монопольные рельсы Карпов считает опасным прецедентом. «Такая монополизация может в дальнейшем перейти на концессии в других отраслях, что устранит и без того не всегда конкурентную сферу. Если раньше такое основание, как „заключение по решению правительства“, применялось только для федеральных проектов (таких как, например „Платон“, Левашово, порт Поронайск), то в этом случае правительство разрешило субъектам заключаться без торгов. Значит, региональные инвесторы очевидно проигрывают — никто не будет себе стрелять в ногу и идти по сложной процедуре, если можно заключаться с одним инвестором напрямую и получить финансирование», — рассуждает Карпов.

Один из участников концессионного рынка в разговоре с «Новым Калининградом» предположил, что ситуация похожа на попытку на федеральном уровне заблокировать участие местных компаний в бюджетных стройках в качестве генподрядчика, «снимающего сливки». «Похоже, что всё сделано для того, чтобы [московский] крупняк брал генподряд и нанимал местных подрядчиков, которые и будут строить. Отсечь, так сказать, местную шушеру, у которой нет доступа к таким кредитным деньгам. У нас ни один игрок в Калининграде не построит [за счёт внебюджетных средств] школу или больницу, чтобы ему платили потом несколько лет. Плюс так в принципе легче строить. Ты сам проектируешь, сам строишь и передаёшь готовый объект. Нет ситуации, что у тебя в процессе господряда то одно не приняли, то другое не приняли», — рассказывает собеседник «Нового Калининграда».

Строители оптом

Формулировки новой редакции госпрограммы «Развитие образования» предполагают строительство в концессию не только отдельных школ, но и «многофункциональных образовательных комплексов, включающих в себя объекты различных уровней общего образования», а также спортивные и социальные учреждения. То есть в одну концессию можно включить несколько объектов, увеличивая тем самым порог входа в проект и ограничивая потенциальное участие в нём малых компаний. Более того, игроки типа «ВИСа» именно такой подход и практикуют.

Одни из первых ГЧП-объектов в области детской инфраструктуры появились в Якутске. В 2015 году структура «ВИСа» подписала с местными властями соглашение о строительстве 12-ти объектов в течение десяти лет. Общая стоимость строительства — 7,5 миллиардов рублей. Соглашение предусматривает строительство, оснащение, благоустройство и последующую техническую эксплуатацию пяти детских садов, четырёх школ и ещё нескольких учреждений. В начале 2020 года в «ВИС» объявили, что все объекты «в рамках крупнейшего ГЧП-проекта в Якутии» сданы.

Непосредственно концессионные соглашения на строительство школ впервые были подписаны в конце 2018 года в Югре. За счёт четырёх проектов там предполагается создать по некому «коробочному» решению Сбербанка пять тысяч новых учебных мест (самая большая школа в Калининграде — в микрорайоне «Восток» — рассчитана на 1700 детей). В Нижегородской области компания Сбербанка «Сберинфра» учредила под проекты строительства школ несколько коммерческих компаний. «Вероятно, новые юридические лица будут управлять школами, построенными по концессии», — указывает «Коммерсант». По сведениям издания, «Сберинфра» также заранее создала «школьные» компании в Чувашии, Удмуртии и Пермском крае.

До утверждения кабмином «централизованного» концессионера в лице компании «ПроШкола» практика отдельных регионов показала, что для строительства школ бизнес предпочитает брать муниципальные заказы, а не вкладывать собственные средства. В частности, проблемы с возведением таких объектов в рамках ГЧП возникли в Свердловской области. Как поясняли в Уральском объединении строителей, предпринимателей не устраивают условия. «Во-первых, на начальном этапе нужно вложить свои деньги, а возврат инвестиций произойдёт в течение восьми-десяти лет, это слишком долго, оптимально — лет пять. Гигантам такие заказы кажутся мелкими, а среднему бизнесу невыгодно. Во-вторых, застройщик должен взять шефство над школой и вести там учебные часы, мастер-классы», — приводила в 2019 году «Российская газета» слова представителя организации Дениса Снеткова.

Ряд экспертов полагает, что такие объекты, как школы, бизнесу было бы выгоднее строить не в концессию, а в рамках государственно-частного партнёрства. «По закону о ГЧП концессионер не должен эксплуатировать школу — достаточно построить её и технически обслуживать (например, менять лампочки), по концессии же строить школы может быть проще, но, если госучреждение, обучая школьников, что-то сделает не так, перед контролёрами из ФАС и прокуратуры отвечать будет инвестор», — отмечало издание «Ведомости» со ссылкой на представителя одного из банков. 

© Новый Калининград.Ru

Концессионный подход решает главным образом проблему дефицита бюджетных средств на строительство социальной инфраструктуры. До окончания строительства федеральные власти должны выплатить только капитальный грант, который значительно меньше суммарной стоимости стройки. Достраиваться конкретная школа будет за счёт привлечённых концессионером банковских кредитов. Поэтому «в моменте» власти могут запустить намного больше строек, чем при госзакупках, когда в бюджете должна быть зарезервирована вся сумма на социальный объект. Однако запуск большого количества строек означает кратный рост обязательств регионов по концессионным платежам в будущем. Субъекты должны будут обслуживать банковские кредиты в «плате концедента», как будто сами брали кредиты на строительство школ. По сути, новая система представляет собой завуалированное наращивание госдолга регионов. «По поводу учёта этих обязательств в долге... Я думаю, это следующий этап. Когда субъекты [Федерации] захлёбываться начнут...» — рассуждает специалист по государственным финансам в разговоре с «Новым Калининградом».

Переход на массовое концессионное строительство вызван тремя факторами, отмечает бывший высокопоставленный региональный чиновник. «Первый — признание неэффективности управления социальными расходами и обязательствами и как следствие передача управления „эффективным управленцам“. Второй — нехватка средств на инвестиции в капстроительство при росте или желании сохранить соцобязательства. И третий (без этого не складывалось), все поняли как на этом зарабатывать. И банки отдельно. Источников [заработка] два: родители и госсубсидии», — считает собеседник «Нового Калининграда».

В правительстве Калининградской области пока не могут пояснить, на каких условиях планируется привлекать «инвесторов» в строительство, по сути, государственных школ. Однако известны финансовые параметры первого российского концессионного соглашения по строительству структурой «Просвещения» «образовательного центра» (три школы и переоборудование детского лагеря в центр допобразования) в Нижегородской области. Капитальный грант на проект должен составить 2,3 млрд рублей. Ещё 4,1 млрд рублей планируется выплатить из областного бюджета в качестве «инвестиционного платежа». 3,6 млрд рублей отдельно предусматривается на оплату процентов по кредитам. Помимо этого, ежегодно будет выплачиваться 840 млн рублей в качестве платы концессионеру, и 477 млн рублей бюджетных средств в год закладывается в проекте на возмещение недополученных доходов, если такие возникнут. В итоге за объект стоимостью 6,1 миллиарда рублей в течение 15 лет концессионер получит более 13 миллиардов. Такой подход наверняка позволит региональным властям объявить о запуске новых строек, заработать структуре «Просвещения» и банкам, но вот смогут ли выдержать такую расточительность региональные бюджеты — большой вопрос.

Текст: Вадим Хлебников, Елена Калугина. Фото: Виталий Невар / Новый Калининград

* Юридическое лицо, зарегистрированное в Латвийской Республике, SIA «Medusa Project» (регистрационный номер 40103797863, дата регистрации 10.06.2014) — Организация внесена Минюстом в реестр иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента.